Bij beschikking van 17 juli 2024 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (‘HvJ EU’) de penitentiaire kamer van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (‘Penka’) niet-ontvankelijk verklaard in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing (ECLI:EU:C:2024:624). Het HvJ EU oordeelde dat de Penka in het kader van de WETS-procedure niet kan worden aangemerkt als ‘gerechtelijke instantie’ in de zin van artikel 267 VWEU, onder meer omdat in de WETS-procedure geen sprake is van tegenspraak.
Dit roept de vraag op of de WETS-procedure wel toegepast kan worden voor de overname van (bv lange en levenslange) gevangenisstraffen en of de huidige procedure niet op de schop moet, zoals Forum Levenslang eerder berichtte (WETS-procedure op de schop?).
De Penka stelde op 29 maart 2024 vragen over de verenigbaarheid van de WETS – de Nederlandse procedure voor overname van strafvonnissen van landen binnen de EU – met Europese regelgeving en de juiste toetsingswijze van het verbod op strafverzwaring, neergelegd in de WETS en het Unierechtelijke Kaderbesluit 2008/909/JBZ dat aan de WETS ten grondslag ligt (ECLI:GHARL:2024:2534).
Deze verwijzing volgde op een civiele procedure die was aangespannen door een veroordeelde wiens Zweedse strafrechtelijke maatregel in een WETS-procedure door de Penka was omgezet naar tbs met dwangverpleging. Deze TBS-maatregel leek veel zwaarder dan de Zweedse maatregel. De vraag was daarom of sprake was van een strafverzwaring ten opzichte van de in Zweden opgelegde maatregel.
Die vraag speelde te meer omdat betrokkene na de strafaanpassing zijn verblijfsrecht in Nederland verloor. Deze civiele procedure resulteerde in een arrest van het gerechtshof Den Haag, waarin het hof oordeelde dat de Nederlandse Staat onrechtmatig jegens de veroordeelde had gehandeld door het ontbreken van hoor en wederhoor in de WETS-procedure (zie: ECLI:NL:GHDHA:2023:1719). De Staat werd veroordeeld om de WETS-beslissing te heroverwegen op het moment dat de Penka het eerdere oordeel opnieuw zou hebben beoordeeld in een procedure die wèl voldeed aan de eisen van artikel 47 EU Handvest (het recht op een eerlijk proces en een effectief rechtsmiddel).
In de herbeoordelingsprocedure die volgde, stelde de Penka zes prejudiciële vragen aan het HvJ EU. De vragen zagen enerzijds zagen op de rol van de Penka zelf en de vereisten aan de WETS-procedure, en anderzijds op de toetsing van het verbod op strafverzwaring. Een antwoord op deze tweede serie vragen bleef achterwege, omdat het HvJ EU op 17 juli 2024 oordeelde dat de Penka niet voldoet aan de eisen van een ‘gerechtelijke instantie’ in de zin van artikel 267 VWEU en niet gerechtigd is om vragen aan het HvJ EU te stellen. Volgens het HvJ EU is het oordeel van de Penka
“kennelijk onderdeel […] van een niet-contradictoire procedure die niet bedoeld is een geschil te beslechten” en geldt dat “dit oordeel noch de vorm, noch de benaming, noch de inhoud [heeft] van een in het kader van de uitoefening van een rechterlijke functie gewezen vonnis, maar […] deel uit[maakt] van de procedure voor de vaststelling van een bestuursrechtelijke beslissing van de minister”.
Het HvJ EU overweegt daarnaast dat het voor een veroordeelde mogelijk is om een beslissing over de strafoverdracht aan te vechten bij de civiele rechter, die wel in staat moet worden geacht prejudiciële vragen te stellen.
Opvallend is dat de Penka ondanks deze niet-ontvankelijkverklaring toch overging tot een herbeoordeling. In deze herbeoordeling van 30 augustus 2024 werd de tbs-maatregel in stand gehouden (ECLI:NL:GHARL:2024:5819). Wel oordeelde de Penka dat de kamer in het eerdere oordeel ten onrechte had getornd aan de vaststelling van de Zweedse rechter dat de veroordeelde volledig ontoerekeningsvatbaar was. Dit was een van de redenen dat zijn verblijfsvergunning werd ingetrokken.
Het is opmerkelijk dat de Penka is overgegaan tot een herbeoordeling terwijl geen antwoord is gegeven op prejudiciële vragen die de Penka eerder had gesteld. Dat deze vragen zijn gesteld betekent immers dat sprake is van twijfel over de juiste uitleg van het Unierecht. Dit is bovendien problematisch, omdat het oordeel van de Penka bindend is voor de minister en dus ook voor de veroordeelde.
Eerder heeft de Raad van de Europese Unie al kritiek geuit op het feit dat de Penka geen prejudiciële vragen kan stellen. De Raad heeft Nederland daarbij toen opgeroepen de wet te wijzigen (zie het rapport van 2 december).
De Penka heeft nu een voor de veroordeelde verstrekkend eindoordeel gegeven, zonder te weten of dit al dan niet strijdig is met het Unierecht. Daarnaast handelt de Penka in strijd met de uitdrukkelijke opdracht van het civiele gerechtshof om de herbeoordeling te verrichten in een procedure conform artikel 47 EU Handvest.
De beslissing van het HvJ EU onderstreept dat een strafoverdracht op dit moment plaatsvindt zonder dat de door het Unierecht vereiste rechtsbescherming in acht wordt genomen. Dit is op zich ernstig, maar in gevallen van overname van een levenslange gevangenisstraf of, zoals dit geval, de omzetting in TBS nog ernstiger. Deze sancties zijn immers van onbepaalde duur.
Blijkens de beschikking van het HvJ EU heeft de veroordeelde nu nog maar één mogelijk rechtsmiddel: de civiele rechter. Die rechter kan wel prejudiciële vragen stellen.
Dit laat onverlet dat deze gang van zaken onderstreept dat een wetswijziging, waarin binnen de WETS-procedure een rechtsmiddel wordt geboden in overeenstemming met het artikel 47 EU Handvest en 267 VWEU noodzakelijk is. De civiele rechter is immers niet gespecialiseerd in het strafrecht, en een civiele procedure is tijdrovend en duur. Voormalig minister voor Rechtsbescherming Weerwind heeft vorig jaar het WODC de opdracht gegeven te onderzoeken of de WETS-procedure moet worden aangepast (zie hier). De stand van zaken van dit onderzoek is onbekend.
November 2024, Tom de Boer, advocaat.
