Verslag van het rapport van het SPT van 16 maart 2016 en de daarop gegeven reactie van de regering d.d. 26 sept 2016
Van 28 juni tot 31 juli 2015 heeft het Subcomité ter preventie van foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing (het SPT) een bezoek gebracht aan Nederland. Het SPT is een orgaan van de VN dat is ingesteld om de landen die zijn aangesloten bij het Optioneel Protocol bij het Verdrag tegen Foltering (OPCAT) te ondersteunen bij het instellen en laten functioneren van hun Nationale Preventie Mechanisme (NPM). Dit NPM moet toezien op het voorkomen en het tegengaan van inhumane en wrede behandeling van degenen die onder toezicht van de overheid van hun vrijheid zijn beroofd (dus niet alleen strafrechtelijk gedetineerden). Het SPT doet niet zelf onderzoek naar eventuele misstanden (zoals bijvoorbeeld het Europees Comité voor de Preventie van Foltering en Onmenselijke of Vernederende Behandeling of Bestraffing, kortweg: CPT) maar ziet erop toe dat de aangesloten landen hun eigen systeem van toezicht (NPM) op orde hebben, d.w.z. overeenkomstig de bij Verdrag gemaakte afspraken. Behalve in het OPCAT staan deze ook in de Guidelines.
Ter herinnering: het Nederlandse NPM is samengesteld uit drie Rijks-Inspecties (Veiligheid en Justitie, Gezondheidszorg en Jeugdzorg) als ‘onafhankelijke toezichthouders’, en de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) als ‘adviserend orgaan’. Daarnaast kent het NPM drie zogenaamde toehoorders, te weten: de Klankbordgroep Commissies van Toezicht, het Landelijk centrum Commissies van Toezicht Arrestantenzorg en de Commissie van Toezicht detentieplaatsen Koninklijke Marechaussee (zie hier voor de samenstelling van het NPM). Oorspronkelijk was ook de Nationale ombudsman (NO) aangewezen als toehoorder. Deze heeft zich echter in 2014 uit het NPM teruggetrokken uit onvrede met de werkwijze, de beperkte onafhankelijkheid van de drie inspecties en het ontbreken van een visie (zie hier voor de brief van de NO van 24 juli 2014).
Het doel van het bezoek van het SPT in de zomer van 2015 was om advies en ondersteuning te bieden aan het NPM met het oog op de versteviging van de slagkracht en het mandaat van deze toezichthouder. Tevens was het doel te evalueren hoe het NPM foltering, wrede of onmenselijke behandeling van mensen die van hun vrijheid zijn beroofd kan helpen te voorkomen en wat het nodig heeft om dat te kunnen doen. De delegatie van het SPT sprak met ambtenaren van de drie betrokken departementen, met vertegenwoordigers van de diverse NPM-partners en met derden en bezocht de pi Almere en de jeugdinrichting Lelystad.
Op 16 maart 2016 heeft het SPT rapport uitgebracht naar aanleiding van dit bezoek; dit rapport en de reactie van de regering daarop zijn op 26 september 2016 ter kennis gebracht van de Tweede Kamer. Het NPM komt volgens de brief van de regering nog met een aparte reactie.
Het SPT plaatst kritische kanttekeningen bij de volgende vijf aspecten van het huidige NPM:
- De samengestelde structuur en het ontbreken van een eigen wettelijke basis,
- de geringe zichtbaarheid,
- de (schijn van) partijdigheid (het SPT noemt bij dit onderdeel het afgebroken plan om de condities te onderzoeken waaronder levenslanggestraften worden gedetineerd),
- de uitsluiting van toezicht op bepaalde gevangenissen (op de aan het buitenland verhuurde locaties en op de Cariben),
- het ontbreken van eigen, en voldoende, budget om de OPCAT-taken uit te voeren.
De kritiek en de aanbevelingen met verwijzing naar de nummering in het rapport:
- Een NPM zou zo vorm gegeven moeten worden dat het een zelfstandige wettelijke grondslag krijgt zodat het meer is dan een samenvoeging van diverse reeds bestaande organen, gebaseerd op evenzovele regelingen. Zo hebben op dit moment de toehoorders en de inspecties verschillende bevoegdheden (24, 31).
- Door het ontbreken van specifieke wetgeving ontbreekt een beschrijving van het mandaat en is de verhouding tot andere instellingen die zich bezig houden met mensenrechten, zoals het College voor de Rechten van de Mens en de NO, niet geregeld (24, 31).
- Het NPM zou niet alleen gefocust moeten zijn op detentieplekken maar ook moeten opkomen voor bepaalde groepen en moeten werken aan bewustwording (25).
- Het NPM zou aanbevelingen moeten doen voor wetgeving en moeten adviseren over reeds bestaande wetgeving op basis van eigen onderzoek naar de behandeling van personen, op alle soorten detentieplekken, in plaats van elk jaar en keurig jaarverslag te publiceren (27, 30).
- De tot stand te brengen wetgeving zou moeten voorzien in immuniteit en privileges voor de NPM-leden en de personen die voor het NPM werken en bescherming moeten geven aan personen die informatie verstekken aan het NPM (27).
- Derde partijen en burgers zouden systematisch moeten worden gehoord of geconsulteerd (32).
- Het NPM zou een visie moeten ontwikkelen die wordt gevoed door ervaringen die zijn opgedaan door andere organisaties. Dit zou een roadmap kunnen opleveren voor andere organisaties hoe ze het beste hun taak samen met het NPM kunnen uitoefenen. De Staat moet die onderlinge samenwerking steunen en overdenken hoe de rol van die andere partijen kan worden vergroot (33).
- De Staat zou de bekendheid van het NPM zodanig moeten bevorderen dat burgers en organisaties met het NPM bekend worden, bv door campagnes, het verspreiden van folders in diverse talen, bv ook voor gevangenispersoneel en gedetineerden en door ketenpartners (advocaten, rechters) te informeren (34).
- De jaarrapporten zouden steeds geëvalueerd en breed bediscussieerd moeten worden (30, 35).
- De onafhankelijkheid van de huidige deelnemers van het NPM is niet voldoende gewaarborgd (zitten in hetzelfde gebouw als de overheid, zijn financieel van de overheid afhankelijk en staan onder overheidstoezicht en bovendien vindt intern controle van de stukken plaats). Dit wekt in elk geval de schijn van partijdigheid (36, 37).
- Het gevoel bestaat dat het onderzoek naar de detentiecondities van levenslanggestraften niet kon plaats vinden omdat het een te politiek gevoelig onderwerp is (37).
- Het NPM zou ook operatief moeten zijn in het Caribische deel van het Koninkrijk en in de aan het buitenland verhuurde inrichtingen (p.i. Tilburg, Norgerhaven).
- Het NPM zou een eigen budget moeten hebben (27).
- “As a result, the torture prevention mandate is of an irregular nature, lacking an overall strategy, systematized follow up and mutual cooperation.” (32)
Het SPT acht het kortom cruciaal dat er een wettelijke regeling tot stand wordt gebracht die waarborgt dat een NPM alle taken als bedoeld in het OPCAT onafhankelijk en op elk deel van het grondgebied kan uitvoeren.
De reactie van de Regering
Staatssecretaris Dijkhoff van Veiligheid en Justitie stuurde mede namens zijn collega van buitenlandse zaken het rapport met de regeringsreactie naar de Kamer. Hij schrijft dat Nederland al beschikt over een ‘dekkend en effectief’ systeem van toezicht, waarbinnen alle taken kunnen worden uitgevoerd die het OPCAT verlangt. Het is daarom niet nodig het NPM een wettelijke grond basis te geven. De samenwerking tussen de drie Rijksinspecties die deel uitmaken van het NPM is de afgelopen vijf jaar bovendien dusdanig gegroeid volgens de brief, dat er thans voor is gekozen dat elke inspectie afzonderlijk zijn NPM-taak uitoefent. De Regering wil voorts zo terughoudend mogelijk zijn als het gaat om de taakuitoefening van het NPM een laat de invulling van die taak dus zo veel mogelijk over aan het NPM. De onafhankelijkheid van de deelnemende organisaties is naar het oordeel van de regering voldoende gewaarborgd.
Wat betreft de dekking van het toezicht merkt de regering merkt op dat de OPCAT slechts aanvaard is (geldig is) voor het Europese deel van het Koninkrijk. Voor de BES-eilanden bestaat een Raad voor de Rechtshandhaving, die gebruik moet maken van de diensten van de Inspecties. Nadere samenwerking wordt onderzocht. De aan het buitenland verhuurde penitentiaire locaties zouden op basis van de gemaakte afspraken met België en Noorwegen niet van Nederlandse zijde kunnen worden geïnspecteerd omdat geen inmenging zal plaatsvinden in de straftenuitvoerlegging. Verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging zijn België resp. Noorwegen. Het NPM zou daarom niet bevoegd zijn op deze plekken toezicht uit te oefenen.
De regering ziet geen aanleiding de bestaande budgetten van de diverse partijen, waaruit de NPM wordt bekostigd, te verhogen.
Ook de RSJ trekt zich nu terug uit het NPM
De RSJ heeft teleurgesteld gereageerd op de verklaring van de kant van de regering (zie hier de brief van 4 november jl.). De RSJ is van oordeel dat om te voldoen aan de OPCAT-verplichtingen meer nodig is dan ‘de som der delen’ en verwijst daarbij naar zijn brief van 10 november 2014 aan de organisaties van het NPM waarin de RSJ dit standpunt ook al onder de aandacht bracht. Anders dan de regering meent, kan de RSJ geen uitvoering geven aan de aanbevelingen van het SPT door eenvoudig te blijven doen wat hij al deed. De RSJ wil op deze basis dan ook geen specifieke NPM-gerelateerde activiteiten in gang zetten, noch als NPM-organisatie verantwoording afleggen.
De RSJ laat weten dat het dus ook geen invulling meer kan geven aan de oorspronkelijke aanwijzing tot deelname aan het NPM en laat het aan de regering over om hieraan conclusies te verbinden. Wel blijft de RSJ samenwerken met andere partijen die de belangen van gedetineerden behartigen, waaronder de organisaties en de toehoorders die het NPM vormen.
Met ‘het beëindigen van zijn NPM-gerelateerde activiteiten’ volgt de RSJ kortom het voorbeeld van de Nationale ombudsman.
W.F. van Hattum, 27 november 2016
